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该国宪法规定了包括罪刑法定、租税法定在内的诸多法律保留事项。

根据政治学的既有研究，在一个存在具有文化、民族差异的国家，如果政治和经济分权程度过大，那么地方政治家就很可能选择分裂主义政策，结果将导致中央财政恶化……如果中央不够强大，无法有效地协调地方政府之间的关系和执行财政纪律，则地方政府很可能发生搭便车和过度放牧行为。根据对这些规范含义的解释，我国纵向法律保留的范围涉及社会主义政治统一和市场统一两个维度。

需要强调的是，作为非经济特区的地方，即便获得中央立法机关授权，也不能变通目前我国法律中调整央地关系的特别条款。当然，各国对市场统一的范围可能存在不同理解，如美国联邦宪法上规定的州际贸易行为在实践中被认为既包括交易行为，也包括生产行为。第2款规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。如，宪法所创设的基本权利只能由宪法概括授权法律或地方性法规剥夺，但法律不能再次概括授权地方性法规剥夺宪法创设的基本权利。摘要：传统法律保留理论无法合理解释为何罪刑法定、税收法定、组织法定、物权法定等原则应在立法权配置的纵向维度适用，法律保留的理论基础应结合央地关系框架加以拓展。

严格的保留和不严格的保留模式不仅是经验层面的现象，它们背后事实上也蕴含了不同的规范取向，体现了有差异的纵向法律保留理论。这些开发区管委会虽然没有《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的依据，但有些获得了地方性法规的确认。当然，这一判断或许会引起争议，因为我国《宪法》并未规定省级地方性法规要依照法律制定，仅在第100条中规定地方性法规不得抵触上位法。

一方面，人身自由、通信自由作为公民基本权利，具有政治上的重要性，需要中央立法保留。相似地，《宪法》第13条中所提及的私有财产权和继承权带有基本权利性质，对公民而言具有重要性。（二）组织性事务保留组织性事务包括两类规范：一类是调整组织和组织之间关系的规范，即国家权力结构规范。以上例子说明，虽然基本权利的公法保护需要可以作为罪刑法定、税收法定、组织法定在横向权力配置中的理论基础，但它无法圆满解释这些原则为何在纵向的权力配置中仍然要发挥作用。

See A.E.S.,Dillons Rule:The Case for Reform,Virginia Law Review,Vol.68:693,p.693 (1982).[14]需要说明的是，当前宪法理论对单一制的定义日趋模糊。[21]参见向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，载《政治与法律》2015年第1期，第70页。

该观点事实上将法律保留制度与分权制度等同起来，而未注意到两者之间的区别。[38]当然，并非所有社会主义国家都采用法律保留的模式进行央地立法权分配。在分权关系中，立法机关和行政机关原则上互相不能行使对方的权力，也不能将自己的权力随意授予其他主体。而我国的法律直接保留这些内容，可以对公民施加更高程度的保护。

现实中，采用纵向法律保留模式的国家通过宪法、地方自治法或其他单行法律规定了大量法律保留条款。这使央地关系有较大的调整空间，但也增加了权力配置过程中的不稳定性。例如，《立法法》第11条中所谓的民事基本制度的边界究竟何在？实践中，有许多地方性法规在中央统一立法之前规定了不动产物权登记制度，关于这类规定的合法性，全国人大和地方人大的观点并不一致。以行政组织为例，我国的地方政府事实上在大规模地设立派出机关或派出机构，最典型的是开发区管理机构。

要求基本经济制度由法律保留，体现了制宪者的特殊考虑。将上述重要社会治理工具保留于中央立法机关有助于在发展不平衡阶段有效维持国家统一，并维护公民在法律上的平等地位。

六、结语法律保留原则的深层含义在传统理论中未被完全揭示。第5条第4款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

又如，《越南刑法》第2条要求犯罪构成必须由刑法本身规定，《越南宪法》第84条将决定、修改和取消各种税收列为国会职权，这些制度安排亦与我国相似。相比于在联邦制下宪法统一规定的模式，单一制下的权力配置条款显得较为分散，但却更具体。而在不严格保留的情形下，法律还进一步概括授权地方立法规定本由法律保留的事项。这说明日本地方公共团体的行为从属于国会制定的法律，法律保留对地方自治团体组织、运营和条例制定行为的规定权。二是纵向维度，即中央立法机关针对地方立法机关的保留。尽管有学者指出，依照法律规定依照法律依照……法律的规定中的法律是从立法体系这一实质意义上来使用的，但若落实到《宪法》的具体规定上，持该观点的学者也认为，基本权利和基本义务以及国家机构的职权等只能由形式法律来设定。

而取之于本地，用之于本地的制度会破坏全国财政统一，导致贫困地区得不到充分的物质分配。但在纵向保留中，被防范的主体主要是地方立法机关，其运作模式和中央立法机关一样，都是民主的、审议式的。

来源：《中国法学》2023年第2期。横向法律保留理论中的重要性是从公民角度出发，避免重要权益被行政的恣意所剥夺。

管制性税收与其他行政管理手段一样，在部分情况下会具有明显的地域差异，因而有被分散规定的必要性。国家各级机构的设置可以在宪法中直接规定，或者由最高权力机构通过法律来规定，以确保设置的统一或协调。

因此，中央统一领导在国家治理领域首要就是实现全国法制统一，实现了法制统一之后自然可以保障政令统一和市场统一。由此可知，在社会主义国家，基本权利不仅可以解释横向法律保留，同时也可以作为纵向法律保留的基础。前文所述的苏联即为联邦制国家，不存在纵向法律保留。我国《宪法》第78、86、95、124、129、135条构成了组织性法律保留的个别规范基础，法制统一原则中的政治统一维度则构成了组织事项保留的一般规范基础。

但本文仍然使用单一制的传统定义：在单一制下，地方的权力应由中央授予，不存在宪法上的保障。这说明行政权的享有主体从宪法上说是各级人民政府，而一级人民政府的组成部门属于行政权的内部结构，不在整体上承受行政权。

我国在社会主义国家性质的影响下，剥夺基本权利的措施应当采用严格保留的模式。仍然以行政组织为例，与职权相关的规范可以分为宏观和微观两个层面：宏观层面的规范被称为组织规范，即将行政事务分配给不同行政机关的法律规范。

当然，在实践中，市场经济天然的一体性会促使中央立法机关谨慎进行此类授权。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第127页。

如《刑法》和《税收征管法》明确将刑事责任和税收的设定权限制于狭义法律，而《行政处罚法》和《行政强制法》均规定只有法律才能限制公民的人身自由。[22]郑毅：《论宪法上的中央的统一领导》，载《法学家》2021年第2期，第35页。如《地方自治法》第14条第3款规定：除法律特别规定之外，普通地方公共团体在制定条例时可规定对违反条例者处以2年以下徒刑或监禁、100万日元以下的科料、拘留、没收或处以5万日元以下的过料。这类条款主要出现在《宪法》第2章公民的基本权利和义务部分，如规定政治权利的第34条和规定公民纳税义务的第56条。

（三）纵向保留的规范理据既然中央统一领导在法制工作方面的目标是实现社会主义法制统一，那么接下来的问题是，在法制统一原则下，哪些事项需要中央立法统一规定。[1]该理念在各个具体领域的法律保留理论建构中均有体现。

[32]参见蔡秀卿：《地方自治法》，三民书局2009年版，第201页。《立法法》第11条虽然简单表述说下列事项只能制定法律，但其纵横两个维度背后对应的应当是两种不同的理论，而不同的理论基础会导致不同的保留范围。

[28]参见俞祺：《论立法中的地方性事务》，载《法商研究》2021年第4期，第119-120页。首先，法制统一中的政治统一维度在我国呈现出较大的独特性。

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